一、直销行业基本情况
目前，在赤峰市向工商机关申报开展销售活动的直销企业有16家，其中除安利、完美、无限极、天狮、尚赫、玫琳凯、罗麦、康宝莱八家公司的销售业绩稍具规模外，其他诸如太阳神、权健、理想、铸源、欧瑞莲、富迪、新时代、克缇等企业尚处于试探性的市场开发阶段。在这些有销售业务的企业中，仅安利、无限极、尚赫、玫琳凯、新时代和克缇6家公司（雅芳已停止直销业务）获得了赤峰地区的直销资格。在销售业绩较好的直销企业中，安利、天狮、康宝莱三家企业在赤峰设有分公司，直接负责赤峰地区的业务管理及部分店铺销售商和直销员的产品供应业务。这些直销企业的产品销售模式主要有三种：
一是“店铺销售商+推销员”模式。多由取得店铺销售商资格的人员依照直销企业的授权，独立办理个体工商户营业执照，在固定场所专营直销企业产品，并通过“发展下线”方式，招募推销人员，推销人员从店铺销售商处以折扣价格购买商品自行销售。店铺销售商主要通过组织产品推介会和指导推销员“发展下线”等方式扩大产品销售业绩获得利益。目前，这种模式是赤峰地区直销企业开展销售活动的主导。
二是“直销员工作室+推销员”模式。一般为在店铺销售商名下积累了一定的销售经验并取得直销员资格的人员，以个人名义租赁办公场所设立工作室，通过“发展下线”的方式，组织有共同兴趣的人员各自独立开展销售业务。
三是无资格人员的非法直销，主要包括“店铺销售商”或“工作室”的下线人员在其主营的理发店、副食店等场所开展的“店销+直销”活动；直销企业VIP客户（会员）以消费者名义购买商品后组织的非店铺销售活动；以及外地直销人员在本地发展的“下线”开展的非法销售活动。
近年来，赤峰工商系统查办的涉传及违规直销案件多以后两种类型的从业人员为主体。其中，涉传案件主要是新进入赤峰市场的直销企业推销人员以及极少数未取得直销资格的企业要求被发展人员通过购买商品取得加入和发展下线资格，且拒不履行法定退货义务引发的；直销企业违规案件则主要是由销售人员对保健类产品的性能作夸大性虚假宣传引发的。
二、直销行业及日常监管中存在的主要问题
两个条例的颁布实施，对于促进直销行业健康发展，扩大就业，丰富群众生活，遏制传销行为，维护社会稳定起到了积极作用。但也应当看到，直销行业发展及日常监管中也存在一些不容忽视的问题。
（一）立法上存在缺陷。
一是法律对直销与传销行为的界定不清晰，与现实情况存有较大差异。从两个《条例》的规定看，国家只允许直销企业开展单层次直销业务，禁止多层次直销活动。但现行法律并未禁止普通经营者招募推销员开展上门推销业务，也未禁止其招募的推销员再招募人员组建新的推销团队；在企业化的销售组织中，某一产品生产者也多鼓励其一级总代理通过设立地市级总代理、县级总代理的方式扩大市场份额，每一层级的代理机构也都存在经营好自己的下级代理商并从其销售业绩中获取报酬情形。而在《禁止传销条例》中，却针对直销企业，将这种营销模式界定为传销。这与欧美国家立法中普遍将以销售商品为媒介的传销界定为参与者通过购买规定数额的商品获得销售商品和发展下线的权利，并按所发展的人头抽取固定奖金（与销售商品数额无关）的行为有本质上的差异。现实情况中，一些直销企业的直销员队伍也多是通过“多层次直销”模式发展起来的。工商机关查办的一些涉传案件，多是遇到了“上线人员”拒绝为“下线人员”办理退货手续而引发纠纷后才被立案调查的。
二是直销企业与直销员间责任关系不明确。直销企业与其招募的直销员既非各自独立的经济主体（直销员不需申办营业执照，凭直销企业颁发的直销员证开展销售活动），也不同于企业法人中的法人与其分支机构的关系。从《直销管理条例》第27条关于直销企业对其直销员的直销行为承担连带责任的规定可以看出，直销企业对其直销员的直销行为必须承担当然的民事连带责任。但对于直销企业是否应对直销员的直销行为承担连带的行政责任的规定却不明确，致使其直销员或店铺销售商的违法行为被执法机关立案调查后，因其故意隐匿或逃逸，而使行政处罚决定书成为了“行政白条”。这种情况下直接追究直销企业对其直销员管束不力的行政责任又无明确法律规定，惩处传销及违法直销行为的行政管理目的难以实现。这也是直销企业对直销员行为约束不力的直接原因。
三是法定监管手段与监管要求不适应。从国家就直销活动管理专门立法的背景看，国家对直销行业是实行特殊管制的。但体现在监管权限上，只赋予了国家级监管机关在直销企业市场准入管理方面的特别监管权，而对于承担日常直销市场秩序监管的县级以上工商机关，却并未赋予“对直销企业集中性活动备案审查”、“对不出具销售凭证的直销行为的处罚权”等特别监管权，致使一线监管机关对一些“大隐于市”的传销及非法直销活动无法实施有效监管。
四是以2013年11月14日“两高一部”《关于办理组织领导传销活动刑事案件适用法律若干问题的意见》（公通字〔2013〕37号）明确“以销售商品为目的、以销售业绩为计酬依据的单纯的‘团队计酬’式传销活动，不作为犯罪处理”为标志，表明在司法层面已放松对多层次直销行为的管制，但在行政执法层面，尚未对此做出呼应。致使日常的直销监管工作遭遇了类似《刑法》取消“投机倒把罪”后“打投条例”所遇到的尴尬。
（二）监管制度设计不科学，没有起到便利基层监管的目的。
主要体现为，总局和商务部发布的《直销企业信息报备、披露管理办法》虽然规定直销企业应对直销员的信息应予公示，但由于对公示的内容、方式未予明确规定，负有监管责任的县级工商机关无法通过直销企业公示的信息检索出本地直销员的信息，只能寄希望于消费者对“直销员持证经营”的监督，致使地方工商机关无法掌控本地区直销员的活动情况，其虚假宣传、欺诈性销售以及“通过设定准入门槛方式发展下线”等违法行为无法有效治理。
（三）直销企业自我约束机制差，运行不规范。
一是直销企业对其直销员的约束机制差。由于直销企业的主要收益是来自直销员的直销活动。一些企业受利益驱动，疏于对授权店铺销售商及直销员的监管，有的甚至纵容其虚假宣传行为，遇有监管机关对直销员涉嫌传销及欺诈性销售行为立案调查时，往往通过解除合同的方式与违法者“划清界限”，逃避责任。
二是直销服务网点建设不规范。由于《条例》及商务部发布的《直销行业服务网点设立管理办法》并未就服务网点运行模式以及是否应当悬挂明显标志等问题做出规定，加之未在赤峰设立分公司的直销企业都是委托店铺销售商代行服务网点职责的，均未在办公场所悬挂醒目标志，除完美公司在其服务网点中按照统一的模式公示了相关法律规定、退换货制度等法定公示信息外，其他公司的服务网点均未依法公示退换货制度等信息，消费者的知情权无从保障。
三是直销员未执行销售凭证制度。直销活动实质上是一种“熟人”经济，有些亲戚、朋友往往在情面上耐不住直销人员的“强力推销”，被迫购买了产品，事后又后悔不已。但由于直销人员均不提供销售凭证，消费者无法通过销售凭证了解法定退货程序和途径，只能自认倒霉。加之前面提到的直销企业服务网点无标识以及未公示退换货制度，阻断了消费者的维权路径。
（四）监管激励机制不健全，办案经费管理不科学，制约了对直销行业的有效监管。
一是涉传案件执法风险大，激励机制不健全，办案动力不足。近年来，赤峰市各级公安机关每查办一起大型涉传案件，都会对主办人员予以相应的表彰和奖励，而工商机关的办案人员则从无此类政治待遇，致使办案人员动力不足。
二是办案经费管理不科学。在办理涉传案件中，执法人员往往需要通过“卧底”的方式，打入传销团伙内部，才能全面掌握案件情况，锁定违法证据，这就不可避免的需要购买产品、积极参加相关活动。但财务部门却因财务制度的规定对此类办案费用不予认可，造成办案难、取证难。
三、政策建议
（一）加强立法研究。
一是强化直销企业对其直销员行为的约束机制和行政连带责任研究，明确直销企业店铺销售商及其直销员在直销活动中发生的违法行为，应由直销企业承担相关行政责任，以强化直销企业对其直销员行为的约束。此外，还应根据内蒙古地域特点，明确直销企业应在具有一定直销业绩的盟市所在地设立分公司，由分公司履行直销企业内部管理及货源供应责任，即可强化直销企业内部约束，也有助于合理分配直销税收贡献。
二是明确直销企业集中性活动场所提供者的相应责任和义务。参照《消法》关于展销会主办者、柜台出租者对利用其场所从事销售活动引发的消费侵权行为承担连带责任的规定，通过修订自治区实施《消法》办法的途径，明确为直销企业集中性活动提供场所的，应对由此引发的消费侵权行为承担连带民事责任，以强化“场所所有者”对利用其场所所从事活动的监管义务。这也符合民事法律中的权利与义务对等原则。
三是制定直销行业服务网点建设规范。具体承担直销行为监管和消费者权益保护职责的工商机关应针对直销企业服务网建建设不规范的问题，从保护消费者权益的角度，制定服务网建建设规范，明确其必须“挂牌”服务，公开透明。
四是赋予县级以上监管部门相应的监管权限。按照对直销行业进行特别管制的要求，赋予县级以上监管机关相应的监管手段，如对直销企业店铺销售商、直销员及其集中性活动的备案管理权、终止直销企业在本地经营活动的建议权等，保障县级监管机关全面掌握直销企业在本地区的基本情况，实现对直销企业店铺销售商、直销员及其集中性活动的跟踪管理。
（二）完善保障措施，提高监管效能。
应根据传销、直销行为特点，从顶层设计的角度研究制定专项监管保障措施，包括：
一是明确非正常工作日执法的待遇问题。传销组织者、直销企业的集中性活动多集中在周末和节假日等执法机关的非工作时间，而国家为市场监管人员设定工资待遇、工作时限等标准时，并未考虑“非正常工作期间”执法的问题，需在国家或自治区层面从改进监管方式的顶层设计角度统筹解决。
二是强化执法办案经费保障。参照公安机关“特勤费”管理办法，商请财政部门制定查办涉传案件涉及的特邀卧底人员“入门费”、交通费、奖励费以及涉及临时控制人员的就餐费等专项办案经费管理办法，解决好“无合法发票不予报销”的经费管理难题。
三是完善执法办案奖励制度。对查办重大传销及违法直销案件的主办人员应参照公安机关类似案件的奖励规定予以奖励，以增强执法办案人员的责任感、使命感。
